□本报见习记者王春本报通讯员陈晓艺
最近，杭州的二手车市场生意有些萧条，大部分想要卖旧车的车主不再像过去那样先去“价”比三家杭州个人二手车买卖，反而是更青睐光顾4S店，而这多少跟杭州限制“一人多车”的政策有关。
今年5月1日起，《杭州市小客车总量调控管理暂行规定》开始实施，规定个人名下有两辆以上小客车的，只有一辆可以直接取得更新指标，其他需要更新的小客车须通过竞价方式取得指标。此举旨在通过限制“一人多车”，治理城市拥堵和改善大气环境。
然而，杭州市这一暂行规定实施两个多月来，人们却一直在不断质疑：这一做法公平合法吗？如果合法，法律依据又在哪里？治理效果何在？
首购门槛该不该降
杭州限制“一人多车”政策实施两个多月来，人们关于限制“一人多车”相关问题的讨论仍然不绝于耳。对于规定的实施，杭州车主又有什么看法？
记者来到位于杭州市拱墅区石祥路上的一家4S店，比起限牌前疯狂的购车潮，如今店内显得冷清了不少，有些店员没有事做，甚至表示在考虑转行。
一位准备卖旧车的中年男子王林告诉记者，跟几位有卖车经验的朋友打听过后，他还是决定把车卖给4S店。
王林说，“限制‘一人多车’这个政策出台后，我觉得把车卖到市场不像以前那么放心了。万一遇到个不靠谱的买家，过户手续上出点什么麻烦或拖延几天，领取更新指标买新车就会受到影响，而4S店就相对可靠些。而且现在许多4S店都有较为可观的置换补贴。”
在汽车北站附近的一家二手车市场，车主刘琛正在询问店员卖旧车的事宜。“我名下原有两辆车，妻子名下原来无车，最近我已经将其中一辆变更至妻子名下。我们凭结婚证书就直接办理登记了，无需申请小客车指标，倒也方便。”
刘琛向记者说了他的打算：剩下的一辆车开了很多年了，打算卖掉换辆新车。具体是卖给市场还是4S店，还在考虑，以后家里一人一辆车也够用了，暂时没有新的购车计划，所以限制“一人多车”的规定对我家影响倒是不大。
家住下沙的方子凯恰好陪朋友过来看二手车。他对记者抱怨说，“杭州的有钱人都已经有三辆甚至四辆车了，没钱的，一辆车都没开上就要被限制，这样不大公平，而且这样有钱人和没钱人的差距会越来越大……”
方子凯建议说，“我觉得限牌政策应该降低购买第一辆车的门槛，抬高对于再购车的门槛，或者通过其他一些途径，以保证公平。我目前名下有一辆车子，以我的收入水平来看，如果我日后再购车，也不会采取竞价方式获得指标的，可能更倾向于去4S店旧车换新车。”
拥堵能否真正缓解
限制“一人多车”后，杭州的拥堵问题能否得到真正缓解？
事实证明，在杭州之前限牌的城市，诸如北京、上海、天津等城市在限牌后交通并没有得到明显改善，因为导致交通拥堵的顽疾并非仅仅通过限牌就可以消除。
交通拥堵研究专家、浙江工业大学政治与公共管理学院教授吴伟强认为，在现阶段，期待限牌以缓解交通拥堵实属无奈，根本之策是大力发展公交优先战略。
吴伟强分析说，虽然限制“一人多车”也涉及单位车辆和私人车辆一起受限、一手车和二手车区别对待、摇号和竞价并行等措施，体现了一定的均衡性，但提高城市交通效率，不能仅靠限牌和限行，应建立集体制、规划、建设、管理、人的素质于一体的“五位一体”模式，多方协调，多管齐下，多措并举，综合治理。
吴伟强告诉记者，实施公交优先战略，就要在规划、建设、管理、政策、财力、用地、技术等方面体现公共交通的优先地位，全面建设以轨道交通、快速公交、出租车辆、免费单车、水上巴士组成的公共交通系统，以优质的服务吸引更多的市民放弃私人小车出行。他建议，要通过多种途径，将治堵和治乱相结合，提高人的交通意识和文明素质，引导交通参与人养成文明行车、文明停车、文明出行的习惯。
政策有何法律依据
根据《杭州市小客车总量调控管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)小客车指标包括增量指标、更新指标和其他指标。更新指标是指单位和个人将名下在本市登记的小客车办理转移登记、注销登记或者迁出本市的变更登记后，按规定申领的指标。
另外，《暂行规定》还明确，取得指标六个月内未使用的视为放弃指标，指标不得转让，更新指标只能用于与原车辆使用性质相同的登记。夫妻一方将名下小客车变更至名下无车一方，可凭结婚证书等有效证件直接办理登记，无需申请小客车指标，强制注销记录的小客车不产生更新指标。
那么，杭州出台的这一政策有何法律依据？
杭州市交通运输局政策法规处副处长金琳介绍，杭州市借鉴了广州和天津的做法，对个人名下既有小客车采取更加严格的限制措施，其本意是体现“一人一车”的政策导向，增强社会公共资源使用的公平性。
浙江工商大学法学院教授罗文燕分析认为，《暂行规定》的出台，其直接法律依据是2014年3月1日实施的《浙江省机动车排气污染防治条例》。该条例第11条第1款规定，“设区的市人民政府可以根据城市发展规模和大气环境质量状况，采取相应措施合理控制机动车保有量。该条例的立法目的是为了治理雾霾，保护和改善大气环境，立法依据是《中华人民共和国大气污染防治法》。
据相关数据统计，截至2014年2月底，杭州市机动车保有量达到259.8万辆，全市早晚高峰平均车速已低于国际拥堵警戒线20公里/小时。与此同时，随着城市车辆的增多，汽车排放尾气日益增加，环境问题越来越严重。据环保部门测算，杭州市机动车尾气排放对大气PM2.5的贡献率高达39.5%。由此可以看出，限制“一人多车”的政策导向和治理环境的目的是具有一定契合度的。
但同时，不少法律界人士还是对此提出了质疑。
浙江财经大学法学院教授茅铭晨认为，由地方政府的行政规定来设定行政许可是不合适的。
“汽车作为一种非违禁物品，人们本来是可以自由购买的。但是在道路资源紧张的情况下，车牌配置就属于公共资源配置的范畴。”茅铭晨解释说，根据行政许可法规定，公共资源配置需要赋予特定权利的事项，是可以设定行政许可的。但同时，根据行政许可法，除省级政府可以制定临时性行政许可外，其他地方政府规章和行政规定并无行政许可设定权。
与上位法是否冲突
先前，有专家提出，杭州限制“一人多车”政策作为一个抽象行政行为，与行政许可法、道路交通安全法、物权法等上位法存在冲突，与公安部门的管理办法也有冲突。
对此，罗文燕表示，《暂行规定》在法律层级上属于行政规定(规范性文件)，不属于法的渊源形式，其内容必须与上位法(法律、法规和规章)相一致，更不得抵触。
罗文燕说，公民合法购买两辆以上小客车，一旦依法上牌照，就获得上路行驶、转移、更新、报废的权利，受到法律保护。虽然杭州依法负有保证本辖区内大气环境质量的职责，但也应在现有法律框架内采取措施。限制“一人多车”，无疑影响了公民合法的财产权益。
茅铭晨则认为，暂行规定与公安部机动车登记规定第43条“办理机动车转移登记或者注销登记后，原机动车所有人申请办理新购机动车注册登记时，可以向车辆管理所申请使用原机动车号牌号码”的规定存在冲突。根据立法法，地方性法规和地方政府规章可以根据本地实际适当变通国务院部门规章，但地方政府的行政规定变通国务院部门规章值得商榷。
另外，茅铭晨也提出，不能简单地认为在《暂行规定》的制定依据中没有明确提到道路交通安全法，就认为其缺乏法律依据或者说违法，而是应当看它的内容究竟是否符合道路交通安全法的原则和规定。
茅铭晨分析说，倘若杭州市要出台“限牌”规定，如果能由杭州市人大及其常委会制定地方性法规，则能够避免相关合法性问题。首先，地方性法规作为法源性文件，可以规定涉及公民权利的事项；其次，地方性法规可以适当变通国务院部门规章，即可以缓解与公安部规章的冲突；最后，地方性法规可以设定行政许可。
违反不溯及既往吗
北京市律师协会律师黄莉凌在接受记者采访时认为，限制“一人多车”的做法违反了“法不溯及既往”的原则。
“法不溯及既往”原则解决的是法的效力即时间效力问题，是新法可否适用于其生效之前发生的事件和行为的问题，如果可以适用，该法就有溯及力杭州个人二手车买卖，反之则没有。
限制“一人多车”是否违反了该原则呢？
浙江工商大学行政管理系主任何东认为，《暂行规定》并不禁止目前名下有两辆以上小客车的个人继续拥有并使用，拥有人可以使用至现有车辆报废或是转让，更不会对继续保有和使用现有车辆的行为作出处罚。该规定只是对今后名下保有车辆总数的限制。因此，并未触及“法不溯及既往”这一原则。
同时，何东还说，对于原先合法的行为杭州个人二手车买卖，新的法律出台后能否加以规制呢？答案是肯定的。比如，原先的黄标车是可以自由上路，为了控制大气污染鼓励黄标车提前报废，全国各地先后出台了一系列的法律法规对黄标车行驶作出限制。所以，通过重新设定新的权利义务调整社会关系来引导社会发展方向，这本来就是法律或是政策的重要功能之一。
那么，如果某人曾经拥有多辆车、多个车牌，限制“一人多车”后能不能在此人卖旧车购新车时限制其续用原车牌？
茅铭晨认为，只要限牌规则合法并有明确规定，是可以限制其续用原车牌的。因为车牌虽然具有一定程度的“随人”属性，但更主要的是具有“随车”属性，买了新车，就中断“既往”了。也就是说，该人购买新车已经构成一个新的购车行为，应当适用购新车时已经生效的新规定。因此，这一政策并非违背“法不溯及既往”原则。
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